201712.19
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도시철도 법정 무임승차 손실, 이제는 정부가 나서야 할 때
6개 특·광역시, 국정기획자문위원회에 공동건의문 전달
급격한 고령화와 노선 광역화로 각 지자체별로 심각한 도시철도 운영 적자가 발생하는 가운데, 서울과 부산의 경우 내구연한이 경과한 전동차 교체를 위한 투자마저 미뤄져 승객 안전이 위협받고 있는 실정이다.
 
○ 이에 법정무임승차 제도의 지속시행과 도시철도 안전성을 확보하기 위한 방안으로 도시철도 운영지자체협의회는 「법정 무임승차 손실 정부 보전」에 대한 새 정부의 결단을 이끌어 내기 위해 지속적으로 대응할 예정이다.
 
○ 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전 6개 특·광역시로 구성된 전국 도시철도 운영지자체협의회(이하 ‘협의회’)는 지난 ’17년 6월 14일, 국정기획자문위원회에 도시철도 법정 무임승차 손실에 대한 중앙정부의 보전을 요청하는 내용을 골자로 하는 6개 자치단체장 공동건의문(이하 ‘공동건의문’)을 전달하였다.
 - 올해 2월 2일 발족된 협의회는 정부로부터 법정 무임승차 손실에 대한 보전을 이끌어 내기 위해 구성되었으며, 매월 1회 정기회의를 개최하는 동시에 국회와 정부를 설득하기 위해 다방면으로 노력하고 있다.
 
○ 대표적인 교통복지 제도인 도시철도 법정 무임승차는 ’84년 5월 22일, 전두환 前 대통령의 지시에 따라 도입된 노인 무임승차를 시작으로 장애인, 유공자로 대상이 확대되었으며, 올해로 33년째 시행되고 있다.
 - 도시철도 법정 무임승차 제도를 통해 노인, 장애인, 유공자들의 이동권을 보장함으로써 그들의 활동을 유도하여 건강을 증진하고 경제를 활성화 하는 등 큰 사회적 편익을 유발하고 있다.
 
※ 도시철도 법정 무임승차 근거 법률 현황

대 상

관련 법률

시행

법령 규정

노 인

(만 65세 이상)

노인복지법(제26조)

‘84.5

임의규정

(정부 지시로 실시)

장애인

장애인복지법(제30조)

‘91.1

강행규정

국가유공자

국가유공자등 예우 및 지원에 관한 법률(제66조)

’85.1

강행규정

(법; 임의, 시행령: 강행)

독립유공자

독립유공자 예우에 관한 법률(제22조)

’95.1

5·18유공자

5·18민주유공자 예우에 관한 법률(제58조)

’02.8

특수임무유공자

특수임무유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률(제73조)

‘05.7


○ 그간 급격한 고령화와 도시철도 노선의 광역화, 정부의 유공자 보훈정책 강화 등으로 법정 무임승차자가 급증한 결과, ’16년 전국 도시철도 법정 무임승차자는 4억 2천명에 달하며 그에 따른 운임손실도 5천 543억원으로 집계되었고, 계속되는 고령화 추세로 무임승차자는 더욱 늘어날 전망이다.
 
○ 하지만 낮은 운임 수준 등으로 인해 전국 7개 도시철도 운영기관*은 매년 약 8천억원 수준의 적자가 발생(’16년 8,395억원)하고 있어 재정난은 날로 심각해지고 있다.
   * 서울교통공사, 서울시메트로9호선(주), 부산교통공사, 대구도시철도공사, 인천교통공사, 광주도시철도공사, 대전도시철도공사
 - ’16년 기준 전국 도시철도 법정 무임승차 손실은 전국 6개 도시철도 운영기관의 적자의 약 66% 수준으로, 법정 무임승차가 도시철도 운영기관들의 적자에 큰 영향을 미치고 있음을 알 수 있다.
 
※ 최근 5년간 전국 도시철도 법정 무임승차 현황(단위 : 백만명, 억원, %)

구 분

’12년

’13년

’14년

’15년

’16년

연평균

증가율

총 승객(a)

2,395

2,456

2,497

2,488

2,526

1.3%

무임승객(b)

371

385

401

409

424

3.4%

무임승객 비율(b/a)

15.5%

15.7%

16.1%

16.4%

16.8%

-

당기 순손실(1)

8,226

7,705

8,957

7,954

8,395

0.5%

무임손실(2)

4,239

4,456

4,692

5,081

5,543

6.9%

무임손실 비율(2/1)

51.5%

57.8%

52.4%

63.9%

66.0%

-


○ 더욱이 서울과 부산의 도시철도는 개통한지 30여년이 지나 선로 및 전동차 등의 시설들이 내구연한을 경과하여 막대한 재원을 투입하여 이를 교체하여야 하나, 계속된 적자로 재원을 마련하지 못하고 있는 상황이다.
   * (서울) 1호선 42년, 2호선 36년, 3호선 31년, 4호선 31년 (부산) 1호선 31년
 
○ 도시철도를 운영하는 지자체 또한 국세에 편중된 세입체계와 복지비 등 과다한 법정 의무 지출의 구조적인 한계로 도시철도의 안전을 위해 투자할 여력이 없어 승객들의 안전은 날이 갈수록 위협받고 있다.
 
○ 이에, 서울 등 지자체는 정부에 법정 무임승차 손실에 대한 지원을 지속적으로 요청하고 있으나, 정부는 ‘도시철도 운영 주체는 지자체이므로 무임승차 손실은 운영 주체인 지자체가 부담해야하며, 법정 무임승차의 도입 또한 지자체가 결정한 사항’이라는 논리로 지난 13년간 거부하고 있다.
 
○ 하지만 노인 법정 무임승차의 경우 대통령의 지시로, 장애인과 유공자 법정 무임승차는 강행규정인 법령에 따라 도입된 것이므로 도입의 주체는 정부이며, 원인제공자 부담의 원칙에 따라 법정 무임승차 손실 또한 정부가 보전해야 한다.
 
  - 노인 법정 무임승차의 경우 ’84년5월 22일 전두환 前 대통령 지시로 도입되었다는 것은 과거 신문기사 등을 통해 확인 할 수 있으며,
  - 당시는 지방자치제도가 시행되지 않고 있었을 뿐만 아니라 서울시장을 대통령이 임명*하였기 때문에 대통령의 지시를 서울시장이 거부할 수 없었다.
   * 「서울특별시 행정에 관한 특별조치법」 제2조의2 ① 서울특별시에 시장 1인을 두며 국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다.
  - 장애인의 경우 근거법인 「장애인복지법」에서 강행규정으로, 유공자의 경우「국가유공자등 예우 및 지원에 관한 법률」등 각 근거법 시행령에서 강행규정으로 의무를 부여하고 있어 지자체는 따를 수밖에 없다.
 
○ 게다가 서울, 인천과 함께 수도권 도시철도를 동일한 운임으로 운영중인 한국철도공사에만「철도산업발전기본법」에 따라 원인제공자인 정부가 도시철도 법정 무임승차 손실을 보전하고 있는 것은 형평성에 어긋난다.
 
  - 정부는 한국철도공사가 운영하고 있는 수도권 도시철도 구간에서 발생하는 법정 무임승차 손실의 약 50~60%를 매년 보전 중이다.
 
○ 그리고 새 정부의 공약인 ‘안전한 대한민국’을 만들기 위해서는 대한민국 국민의 약 67%*가 살고 있는 수도권 등 6개 특·광역시 도시철도의 지속적인 안전성 확보가 중요하므로 법정 무임승차 손실에 대한 정부의 재정적인 뒷받침이 필요하다.
   * 서울 992만명, 부산 349만명, 대구 248만명, 인천 295만명, 광주 147만명, 대전 151만명, 경기 1,278만명, 전국 5,173만명(’17.5월 말 주민등록 인구 기준, 출처 : 국가통계포털)
 
○ 이러한 문제에 착안하여 국회도 ’05년부터 법정 무임승차 손실을 정부가 보전하는 내용의 법률 개정안을 발의·논의하였으나, 아직까지 소관 상임위조차 통과한 사례가 없는 실정이다.
 
 - ’05년 10월 발의된 「도시철도법」개정안(이호웅 의원 대표발의)을 시작으로 19대 국회까지 총 18개 법률 개정안이 발의되었으나 정부의 부정적인 입장으로 인해 단 한건도 소관 상임위를 통과하지 못하였다.
 - 현재 20대 국회에도 「도시철도법」 등 총 11개의 법률 개정안이 계류중에 있다.
 
○ 협의회는 6개 특·광역시의 염원을 담은 공동건의문을 국정기획자문위원회에 전달한 것을 시작으로, 국토위, 기재위, 법사위 등 국회와 국토부, 기재부, 복지부, 보훈처 등 정부 부처에도 전달할 예정이다.
 
○ 대구시 심임섭 도시기반혁신본부장은 “급격한 고령화로 인해 무임승차자가 급증하는 등 도시철도 법정 무임승차가 도입된 80~90년대와 현재는 여건이 다르므로 재원 분담에 대한 재논의가 필요한 때”라며, “지자체가 모든 부담을 떠안고 있는 도시철도 법정 무임승차 손실분에 대해서는 새 정부가 전향적인 자세로 전액 국비지원 해주기를 기대한다”고 말했다.
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